2025 年 9 月26 日
刘励超 原载信报专栏「天圆地方」

借力责任制 改革工作文化

今年行政长官《施政报告》引发社会热烈讨论的课题之一是「进一步强化治理」。为实现这目标，行政长官计划建立部门首长责任制（责任制）。

公众特别关注未能有效驾驭其管理团队的部门首长，在什麽情况下会受到什麽惩处，包括被公开谴责丶冻薪丶扣薪丶在指定期间内不会被考虑晋升丶降级丶强制提早退休，以至终极惩处的革职。

《施政报告》提出立法赋予公务员敍用委员会法定权力设立专责小组调查「任何级别公务员」，不过未有提及法则会否订明委员会在调查确定有关官员履行公职未有尽责後，同时要向作为有关部门首长上司的局长或司长建议作出何种处分。

惩处既然有分轻重，政府会否因应官员缺失的性质和後果的严重性，订立一套「量刑指引」？此外，《施政报告》建议的法则，会否容许被处分的部门首长提出抗辩丶上诉以至申请司法覆核，也是政府和立法会要考虑的问题。

至於政府在什麽情况下会启动调查部门首长机制，《施政报告》阐释为「如部门出现严重问题，或涉及广泛或重复性的系统问题，或有迹象显示问题可能涉及部门首长的角色时」，有关局长须向其所属司长滙报，获其同意後启动。

如何界定问题是「严重丶广泛丶重复」，是靠媒体或网民的侦查报道？司局长的政治触觉？或是涉及生命财产损失？当局在拟定责任制细节时宜详加考虑。

现时特区政府编制共有69位部门首长（包括执行责任制的公务员敍用委员会主席），他们的部门工作性质丶服务对象（政府内部或普罗市民）丶编制规模（最大的警务处有近3.8万人，最小的截取通讯及监察事务专员秘书处只有23人）丶与市民接触的程度等，差异极大。明显的是，前线员工愈多和在工作上跟市民面对面接触愈多的部门首长，在责任制下，个人面对的未可预期风险愈大。

原则上，能够当上部门首长的公务员，管理及执行能力已获得政府更高层人员组成的晋升委员会肯定，绝非「廖化」之辈。然而过去政府部门「出事」丶要部门首长「孭镬」的问题所在，很多时是个别部门存在已久丶按本子办事丶非便民为本的工作文化。市民常形容公务员工作文化为「不做不错，少做少错」丶「办事僵化」，并非完全无的放矢。

非以民为本的工作文化当然要改，不过事实上有一定难度。现时出任部门首长主要有两个途径，就绝大部分专业部门而言，一般是由基层职位拾级而上，这些首长长期受他们部门的工作文化熏陶，不能排除他们当局者迷，看不出改革的需要。

另外的一个途径，就是由公务员事务局指派政务主任职系官员（俗称AO）出掌专业及技术部门或以一般职系公务员为主力的行政部门。

笔者的官场生涯中，就有两次这样的任命，首次是以AO身份「空降」当年的中文公事管理局任中文专员，第二次是「空降」地政总署当署长，「单挑」属下全是由长期服务於部门专业人士组成的管理团队。

要说服下属改革部门行之已久但非行之有效的制度，其难处实不足为外人道；加上AO出任个别部门首长一般为期两三年便调职，对於首长推动的改革，部门职系同事投入程度有欠理想不足为奇。

今天部门首长无论是由部门老臣子内部晋升抑是AO「空降」，有了责任制，虽然可能为首长增多了压力，但另一方面首长也可借力於责任制，以责任制为後盾，让属下管理层知道特区政府追求良政善治的决心，部门不能再以为未来工作是「business as usual」（一切如常）。

地政总署前署长丶香港集思会顾问

2025 年 9 月19 日
刘励超 原载信报专栏「天圆地方」

北部都会区土地批租关口

行政长官李家超日前发表的《2025年施政报告》可谓「斤量十足」，报告围绕两大主轴──经济和民生，不过经济的论述占了过半篇幅，传媒大都聚焦在北部都会区（北都）发展，因为特区经济发展大计之成败端赖北都开发的速度和效率，以及能否吸引外来科研和高端制造业在北都落户。北都这台被特首称为有庞大潜力的香港经济发展新引擎，若迟迟未能发动，特区政府就算侃侃而谈惠民生的工作，都只会是「说了算」吧！

北都大计由时任特首林郑月娥在《2021年施政报告》提出，预计要用20至30年才能完全发展，被狠批为「等得嚟蚊都瞓」。李家超继任特首後，去年《施政报告》提出试行「片区开发」模式，并於同年底选了3个片区试点邀请市场提交意向书，今年3月底共收到22份意向书。根据当时的新闻公报，政府会考虑搜集到的意见，决定「片区开发」的范围丶发展参数丶工程要求和财务安排等，从而敲定招标的细节和条款，并计划於今年下半年起至2026年陆续为3个试点招标，然而之後当局并未再有交代进展。

笔者估计当局收到不同的产业对片区的用途意向犹如橙和苹果之别，故此报告指政府会研究「产业绑定」的「双信封制」招标方式（例如黄竹坑港怡医院批地模式）并不合适。报告指另一个开发北都土地的模式可以是「原址换地」，但政府想吸引的目标企业极有可能没有在北都甚至香港拥有土地，除非企业和持有北区土地的业权人合夥，换地安排亦非可行。最有可能成事的，应是以私人协约批租（Private Treaty Grant）（PTG）形式提供一个片区给有意来港开业的龙头高端企业，至於片区发展参数丶建筑技术要求和物料丶地价丶公私合营可能性等条款，可由政府及承批土地的企业协商制定，经行政长官会同行政会议批准。批地条款（俗称地契）在双方签署落实後应如一般地契存档在土地注册处供公众查阅。

特首在报告宣布会成立由他领导的北都发展委员会，简化行政流程，拆墙松绑，以新思维采纳不同地方的建造方法丶材料和装备等，并为加快北都发展订立专项法例。其实今年开业20年，占地126公顷的香港迪士尼乐园和度假区在多方面都可对研究北都如何引进高端新产业提供参考价值。当年迪士尼乐园是「皇帝女唔忧嫁」，集团明示香港只是亚太区众多「追求者」之一，决定花落谁家还看谁的「聘礼」最丰厚。特区政府为夺「美人」归，对迪士尼集团诸多要求几乎是千依百顺，非但直接批地予迪士尼，连地价也只是破天荒以收取相等价值的乐园股份代替现金。

乐园对项目规划丶园艺丶工程丶环保等技术层面都有它的独特设计及要求，未必符合当时香港的有关法则。相关部门还要绞尽脑汁，与对方找出折衷方案，避免修改法则费时失事，躭误了紧迫的施工期。此外，由於乐园计划对刚回归的香港经济及国际形象意义重大，而迪士尼集团又是厉害的商业谈判高手，特区政府未敢怠慢，特别成立了一个由财政司司长主持的跨部门工作委员会（现在叫专班），为解决部门之间和部门与迪士尼之间出现的问题一锤定音。

有意见关注政府直接批地予牟利企业会否引起利益倾斜丶延後利益的问题。过去极少数政府直接批地予非地产界商业机构甚至社福机构的过案确曾引起争议，但主因是由於批地条款涉及在楼市兴旺之时容许承批人在承批土地上发展私人楼宇，但却未能交代此举带来的公共利益，社会对承批人「挂羊头，卖狗肉」的质疑，是可以理解。有意落户北都的科研产企业除了可能兴建员工宿舍外，相信不会「不务正业」暗渡陈仓发展地产。政府只要紧慎处理任何涉及在批租土地上兴建及租售住房的要求，应可避免过去的是非重现。公众常批评政府办事和制度僵化，因循守旧，现届政府打算以更灵活及主动的方法加快北都发展，加上过去也有采用类似方式处理的发展项目个案，社会应予政府多点识变丶求变的空间。

地政总署前署长丶香港集思会顾问