2025 年 10 月10 日
劉勵超 原載信報專欄「天圓地方」

土地市場 誰主浮沉?

傳言1841年英軍強佔香港島時，時任英國外務大臣彭瑪斯頓勳爵質疑港島「這塊荒蕪的石頭」對英國經濟和戰略價值，不過他的下屬首任港督砵甸乍卻心中有數，以填海造地和拍賣土地作其治理香港的重中之重。事實上，香港能獲得今天成就，有賴過去近兩個世紀政府不斷移山填海創造土地，滿足社會各種需要。賣地收入成為政府財政重要支柱，讓港府在實行低稅制時，仍有財力發展基建和提供各種惠及基層市民的社會服務。

回顧歷史，總的來說，香港政府造地有欠高瞻遠矚，沒有為長遠發展需要超前規劃，而是被動地「追落後」，遑論回歸後歷屆特區政府提出要未雨綢繆，創造「土地儲備」。如非長期面對剛性房屋需求、土地供應不足，甚至出現過斷層危機，香港的地價又怎可能長時間高企？私人樓價又怎可能在全球經濟不景時，仍然在全球樓價最貴的城市榜中穩佔不值得自豪的高位？

過去香港土地供應大部分時間落後需求，物以罕為貴，政府作為香港特區最大的土地擁有人（正確來說是國家土地的管理人），在土地市場有最大話語權，釐定土地拍賣底價和收取私人土地發展補地價較為「進取」。社會和業界雖經常批評政府的「高地價政策」是高樓價的元兇，事實上，樓市持久熾熱時，土地拍賣成交價不時遠超政府設定的底價甚至產業測量界的估值，競投土地的發展商豈不是「助紂為虐」，助力政府主宰市場？

世事無絕對，政府在土地巿場的話語權，碰上席捲全球的金融風暴、金融海嘯、新冠疫情，以及兩輪大損香港經濟的社會運動，變得力不從心。1999年樓市低迷，政府除減少定期賣地外，還設立由發展商「勾地」的機制，避免出現政府硬推土地引致「流拍」，對樓市和民心造成更大衝擊。2002年政府索性以「勾地」制度取代定期拍賣土地，明言目的是讓市場（發展商）主導土地供應。由於發展商「勾地」個案不多，為日後房屋供應短缺問題埋下了計時炸彈，亦促成「土地霸權」之說甚囂塵上，直至2013年政府全面取消「勾地」制度才沉寂下來。

現任行政長官李家超相當重視政府在土地供應要採取主動，2022年其首份《施政報告》明言會「重奪供應主導權」，今年他在任內第四份《施政報告》再提及「我們會……掌握土地供應主導權」。政府現時最着急推出的土地，是提供北部都會區以至全港經濟動力的創科及相關產業用地，雖說政府掌握土地主導權，亦預告有內地科創企業有意落戶香港，但看來情況是「地求人」而非「人求地」。

不同產業對北都用地的規劃、用途、地皮面積及建築面積、配套設施、土地上蓋構建物的建築參數等，可能會有很大差異。換了是其他想吸引這些產業投資的政府，一定會拆牆鬆綁，給企業擬定發展土地參數有最大自由度，為企業度身裁剪一塊稱身的「片區」。換言之，政府適宜把地盡其用的主導權交給承批的企業，並且用私人協約批租形式批地，省卻一連串冗長複雜的程序，包括邀請遞交發展意向書、分析意向書內容，以及擬定招標土地的發展參數、招標條款及「雙信封」評分制等。筆者對北都土地批租安排的看法，已於上月19日在本欄發表，在此不贅。說到底，政府原則上主宰土地供應，但一隻手掌拍不響，市場若看不見商機或招標條款不合意，就難以跟隨長官意志參與投地，近年多幅賣地「流標」就是明證。政府還得多與發展商以外的業界特別是新興產業加強溝通，讓掌聲在土地市場響起。

地政總署前署長、香港集思會顧問