2025 年 9 月26 日
劉勵超 原載信報專欄「天圓地方」

借力責任制 改革工作文化

今年行政長官《施政報告》引發社會熱烈討論的課題之一是「進一步強化治理」。為實現這目標，行政長官計劃建立部門首長責任制（責任制）。

公眾特別關注未能有效駕馭其管理團隊的部門首長，在什麼情況下會受到什麼懲處，包括被公開譴責、凍薪、扣薪、在指定期間內不會被考慮晉升、降級、強制提早退休，以至終極懲處的革職。

《施政報告》提出立法賦予公務員敍用委員會法定權力設立專責小組調查「任何級別公務員」，不過未有提及法則會否訂明委員會在調查確定有關官員履行公職未有盡責後，同時要向作為有關部門首長上司的局長或司長建議作出何種處分。

懲處既然有分輕重，政府會否因應官員缺失的性質和後果的嚴重性，訂立一套「量刑指引」？此外，《施政報告》建議的法則，會否容許被處分的部門首長提出抗辯、上訴以至申請司法覆核，也是政府和立法會要考慮的問題。

至於政府在什麼情況下會啟動調查部門首長機制，《施政報告》闡釋為「如部門出現嚴重問題，或涉及廣泛或重複性的系統問題，或有跡象顯示問題可能涉及部門首長的角色時」，有關局長須向其所屬司長滙報，獲其同意後啟動。

如何界定問題是「嚴重、廣泛、重複」，是靠媒體或網民的偵查報道？司局長的政治觸覺？或是涉及生命財產損失？當局在擬定責任制細節時宜詳加考慮。

現時特區政府編制共有69位部門首長（包括執行責任制的公務員敍用委員會主席），他們的部門工作性質、服務對象（政府內部或普羅市民）、編制規模（最大的警務處有近3.8萬人，最小的截取通訊及監察事務專員秘書處只有23人）、與市民接觸的程度等，差異極大。明顯的是，前線員工愈多和在工作上跟市民面對面接觸愈多的部門首長，在責任制下，個人面對的未可預期風險愈大。

原則上，能夠當上部門首長的公務員，管理及執行能力已獲得政府更高層人員組成的晉升委員會肯定，絕非「廖化」之輩。然而過去政府部門「出事」、要部門首長「孭鑊」的問題所在，很多時是個別部門存在已久、按本子辦事、非便民為本的工作文化。市民常形容公務員工作文化為「不做不錯，少做少錯」、「辦事僵化」，並非完全無的放矢。

非以民為本的工作文化當然要改，不過事實上有一定難度。現時出任部門首長主要有兩個途徑，就絕大部分專業部門而言，一般是由基層職位拾級而上，這些首長長期受他們部門的工作文化熏陶，不能排除他們當局者迷，看不出改革的需要。

另外的一個途徑，就是由公務員事務局指派政務主任職系官員（俗稱AO）出掌專業及技術部門或以一般職系公務員為主力的行政部門。

筆者的官場生涯中，就有兩次這樣的任命，首次是以AO身份「空降」當年的中文公事管理局任中文專員，第二次是「空降」地政總署當署長，「單挑」屬下全是由長期服務於部門專業人士組成的管理團隊。

要說服下屬改革部門行之已久但非行之有效的制度，其難處實不足為外人道；加上AO出任個別部門首長一般為期兩三年便調職，對於首長推動的改革，部門職系同事投入程度有欠理想不足為奇。

今天部門首長無論是由部門老臣子內部晉升抑是AO「空降」，有了責任制，雖然可能為首長增多了壓力，但另一方面首長也可借力於責任制，以責任制為後盾，讓屬下管理層知道特區政府追求良政善治的決心，部門不能再以為未來工作是「business as usual」（一切如常）。

地政總署前署長、香港集思會顧問

2025 年 9 月19 日
劉勵超 原載信報專欄「天圓地方」

北部都會區土地批租關口

行政長官李家超日前發表的《2025年施政報告》可謂「斤量十足」，報告圍繞兩大主軸──經濟和民生，不過經濟的論述佔了過半篇幅，傳媒大都聚焦在北部都會區（北都）發展，因為特區經濟發展大計之成敗端賴北都開發的速度和效率，以及能否吸引外來科研和高端製造業在北都落戶。北都這台被特首稱為有龐大潛力的香港經濟發展新引擎，若遲遲未能發動，特區政府就算侃侃而談惠民生的工作，都只會是「說了算」吧！

北都大計由時任特首林鄭月娥在《2021年施政報告》提出，預計要用20至30年才能完全發展，被狠批為「等得嚟蚊都瞓」。李家超繼任特首後，去年《施政報告》提出試行「片區開發」模式，並於同年底選了3個片區試點邀請市場提交意向書，今年3月底共收到22份意向書。根據當時的新聞公報，政府會考慮蒐集到的意見，決定「片區開發」的範圍、發展參數、工程要求和財務安排等，從而敲定招標的細節和條款，並計劃於今年下半年起至2026年陸續為3個試點招標，然而之後當局並未再有交代進展。

筆者估計當局收到不同的產業對片區的用途意向猶如橙和蘋果之別，故此報告指政府會研究「產業綁定」的「雙信封制」招標方式（例如黃竹坑港怡醫院批地模式）並不合適。報告指另一個開發北都土地的模式可以是「原址換地」，但政府想吸引的目標企業極有可能沒有在北都甚至香港擁有土地，除非企業和持有北區土地的業權人合夥，換地安排亦非可行。最有可能成事的，應是以私人協約批租（Private Treaty Grant）（PTG）形式提供一個片區給有意來港開業的龍頭高端企業，至於片區發展參數、建築技術要求和物料、地價、公私合營可能性等條款，可由政府及承批土地的企業協商制定，經行政長官會同行政會議批准。批地條款（俗稱地契）在雙方簽署落實後應如一般地契存檔在土地註冊處供公眾查閱。

特首在報告宣布會成立由他領導的北都發展委員會，簡化行政流程，拆牆鬆綁，以新思維採納不同地方的建造方法、材料和裝備等，並為加快北都發展訂立專項法例。其實今年開業20年，佔地126公頃的香港迪士尼樂園和度假區在多方面都可對研究北都如何引進高端新產業提供參考價值。當年迪士尼樂園是「皇帝女唔憂嫁」，集團明示香港只是亞太區眾多「追求者」之一，決定花落誰家還看誰的「聘禮」最豐厚。特區政府為奪「美人」歸，對迪士尼集團諸多要求幾乎是千依百順，非但直接批地予迪士尼，連地價也只是破天荒以收取相等價值的樂園股份代替現金。

樂園對項目規劃、園藝、工程、環保等技術層面都有它的獨特設計及要求，未必符合當時香港的有關法則。相關部門還要絞盡腦汁，與對方找出折衷方案，避免修改法則費時失事，躭誤了緊迫的施工期。此外，由於樂園計劃對剛回歸的香港經濟及國際形象意義重大，而迪士尼集團又是厲害的商業談判高手，特區政府未敢怠慢，特別成立了一個由財政司司長主持的跨部門工作委員會（現在叫專班），為解決部門之間和部門與迪士尼之間出現的問題一錘定音。

有意見關注政府直接批地予牟利企業會否引起利益傾斜、延後利益的問題。過去極少數政府直接批地予非地產界商業機構甚至社福機構的過案確曾引起爭議，但主因是由於批地條款涉及在樓市興旺之時容許承批人在承批土地上發展私人樓宇，但卻未能交代此舉帶來的公共利益，社會對承批人「掛羊頭，賣狗肉」的質疑，是可以理解。有意落戶北都的科研產企業除了可能興建員工宿舍外，相信不會「不務正業」暗渡陳倉發展地產。政府只要緊慎處理任何涉及在批租土地上興建及租售住房的要求，應可避免過去的是非重現。公眾常批評政府辦事和制度僵化，因循守舊，現屆政府打算以更靈活及主動的方法加快北都發展，加上過去也有採用類似方式處理的發展項目個案，社會應予政府多點識變、求變的空間。

地政總署前署長、香港集思會顧問